KHO muutti MAO:n ratkaisua: puitejärjestelyn laajuus olikin epäselvä
KHO:2019:84
26.6.2019 – polttonesteiden ja säiliötoimitusten hankinta – puitejärjestelyn laajuuden epäselvyys – arvo 80.000.000-130.000.000 euroa – ref. MAO:7/18 (ks. JulkiSet-tiivistelmä)
Asian tausta
Tapauksessa oli kyse yhteishankintayksikön avoimella menettelyllä järjestämästä polttonesteiden ja niiden säiliötoimitusten hankinnasta, joka toteutettiin puitejärjestelynä.
Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu hankinnan ennakoitu kokonaisarvo ja eri kokoluokan toimitusten lukumäärä vuosilta 2015–2016. Lisäksi oli ilmoitettu maakuntajakoon perustuen 19 toimitusaluetta, joille oli laskettu tilastojen perusteella polttonestekohtaiset painoarvot toimitusten jakaantumisesta. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ollut ilmoitettu toimituskohteiden sijaintia tai toimituspaikkakohtaisia volyymejä.
Valittaja vetosi markkinaoikeudessa siihen, että puitejärjestelyn laajuus oli jäänyt liian avoimeksi. Valittajan mukaan tarjouspyynnössä annetut tiedot eivät mahdollistaneet mm. kuljetuskustannusten kunnollista arviointia, millä oli oleellinen vaikutus tarjouksen hinnoitteluun. Valittajan mukaan myös puitejärjestelyssä mukana olleet hankintayksiköt oli ilmoitettu liian avoimesti.
MAO hylkäsi valituksen todeten mm., että toimituspaikkoja koskevat tiedot eivät olleet välttämättömiä vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi. MAO:n mielestä myös puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut hankintayksiköt oli ilmoitettu riittävän tarkasti, koska tarjouspyynnön liitteenä oli ollut listaus yhteishankintayksikön asiakkaista, joilla oli oikeus käyttää puitejärjestelyä. Lisäksi tarjouspyynnössä oli todettu, että puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut hankintayksiköt määräytyivät yhteishankintayksiköstä annetun lain perusteella.
Käsittely KHO:ssa ja KHO:n ratkaisu
Valittaja vei asian korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vetosi pitkälti samoihin seikkoihin kuin MAO:ssa. Valittajan mukaan hankintayksikkö olisi voinut ilmoittaa puitejärjestelyä käyttävät hankintayksiköt tarkemmin kuin pelkästään asiakaslistauksen antamalla. Valittaja korosti myös sitä, että tarjouskilpailun voittajaksi valittu oli ollut yhteishankintayksikön aiempi sopimustoimittaja, jonka vuoksi se oli valittajan mukaan tiedollisessa etulyöntiasemassa muihin tarjoajiaan nähden. Valittaja vetosi lisäksi siihen, että yhteishankintayksikkö olisi voinut antaa toimitusvolyymia koskevat tiedot historiatietoina kuljetuskustannusten laskemisen mahdollistamiseksi.
KHO kumosi MAO:n päätöksen. KHO katsoi ensinnäkin, ettei puitejärjestelyyn osallistuvia hankintayksiköitä ollut ilmoitettu hankintasäännösten edellyttämällä tarkkuudella, vaikka tarjouspyynnön perusteella olikin voinut ymmärtää, kuinka laajaksi hankinnan kokonaisvolyymi oli voinut muodostua. KHO totesi, ettei yhteishankintayksikön yleisellä asiakasluettelolla ollut edes pyritty yksilöimään puitejärjestelyä todennäköisesti käyttäviä hankintayksiköitä, vaan luettelossa oli lueteltu hallinnonaloittain yhteishankintayksikön kaikki asiakkaat. Asiakkaista merkittävä osa oli ollut sellaisia valtionhallinnon virastoja ja laitoksia tai muita hankintayksiköitä, joiden ei voitu olettaa olevan mukana puitejärjestelyssä.
KHO lisäsi, että yhteishankintayksikölle oli aikaisempien vastaavien puitejärjestelyjen kautta ja kilpailutusta valmistellessaan täytynyt muodostua käsitys siitä, mitkä hankintayksiköt kaikkien mahdollisten asiakkaiden joukosta todennäköisesti käyttäisivät puitejärjestelyä. Vastaavasti yhteishankintayksiköllä oli KHO:n mielestä täytynyt olla käsitys siitä, mitkä hankintayksiköistä eivät todennäköisesti osallistuisi puitejärjestelyyn. Näitä tietoja ei kuitenkaan ollut ilmoitettu tarjouspyynnössä. KHO:n mukaan tarjouspyyntö oli siten ollut tältä osin hankintasäännösten vastainen, kun yhteishankintayksikkö oli ilmoittanut puitejärjestelyn käyttäjäksi merkittävän määrän sellaisia hankintayksiköitä, jotka eivät etukäteisarvioinnin ja aikaisemman kokemuksen perusteella käyttäisi puitejärjestelyä.
KHO arvioi myös valittajan väitettä siitä, ettei tarjouspyyntö ollut mahdollistanut rahtikustannusten kunnollista arviointia. KHO totesi, ettei tarjouspyynnössä ollut annettu tarkempia tietoja siitä, mille alueelle tai mihin kuntaan maakunnan sisällä kuljetukset tapahtuvat. KHO:n mukaan maakuntaa tarkempi tieto toimituskohteen sijainnista oli keskeinen seikka rahtikustannuksia arvioitaessa. Kun otettiin huomioon maakuntien sisäiset välimatkat ja maakuntien sisällä oleviin eri toimipisteisiin toimitettavat erisuuruiset määrät, tarjouspyynnössä annetut tiedot eivät KHO:n mielestä olleet tässä tapauksessa riittäviä rahtikustannusten arvioimiseksi maakuntakohtaisten hintojen antamiseksi.
KHO päätyikin siihen, ettei tarjouspyynnössä ollut ilmoitettu polttonesteiden toimituspaikkatietoja sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat olisivat – puitejärjestelyn osapuolina olevien hankintayksiköiden puutteellinen yksilöinti huomioon ottaen – voineet saada riittävät tiedot puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista. Riittävät tiedot olisivat olleet KHO:n mielestä annettavissa historiatietojen perusteella, jotka olivat olleet aikaisemman toimittajan tiedossa. Tarjouspyyntöasiakirjojen kokonaisuutena arvioiden riittämättömät tiedot tarjousten laatimiseksi olivat KHO:n mukaan olleet omiaan vaikuttamaan siten, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön asema yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten laatimisessa ja tarjousten vertailussa eivät tulleet riittävästi turvatuksi.
Kommentti
Ratkaisu on äärimmäisen ajankohtainen ja merkityksellinen erityisesti laajoja puitejärjestelyjä järjestävien yhteishankintayksikön kannalta. MAO:sta poiketen KHO päätyi siihen, että puitejärjestelyn laajuus oli ilmoitettu epäselvästi. Tämä perustui pitkälti siihen, että yhteishankintayksiköllä oli ollut yleistä listausta tarkempi ja realistisempi arvio puitejärjestelyä todennäköisesti käyttävistä ja ei käyttävistä hankintayksiköistä. Tätä ei kuitenkaan ollut tuotu esille tarjouspyynnössä. Merkityksellistä oli siis se, että yhteishankintayksikkö olisi voinut kuvata puitejärjestelyn laajuuden vielä tarkemmin kuin tarjouspyynnössä oli tehty.
Ratkaisun perusteella laajoissa puitejärjestelyissä onkin jatkossa pyrittävä puitejärjestelyä mahdollisesti käyttävien hankintayksiköiden yleisiä listauksia tarkempaan yksilöintiin. Vaikka laajin teoreettisesti laajin mahdollinen puitejärjestelyä käyttävien joukko olisi ilmoitettu, on tämän ratkaisun perusteella syytä yrittää ilmoittaa puitejärjestelyä todennäköisesti käyttävät hankintayksiköt niin tarkasti kuin mahdollista – esim. aiempien kilpailutusten kokemusten perusteella.
Myös kuljetuskustannusten laskemiseen liittyvän kysymyksen ratkaisu perustui samankaltaisiin seikkoihin. Vaikka tarjouspyynnössä olikin ilmoitettu toimitusalueet ja laskettu polttoainekohtaiset painoarvot toimitusten jakaantumisesta, olisi tarjoajien tietoon voitu tuoda lisäksi toimitusten historiatiedot, jotka olisivat helpottaneet edelleen kuljetuskustannusten arviointia ja sitä kautta tarjousten hinnoittelua. Tämän sijaan historiatiedot olivat vain aiemman toimittajan (joka voitti tarjouskilpailun myös nyt) tiedossa.
Huomionarvoinen seikka tapauksessa oli lisäksi se, että eräs tarjouskilpailuun osallistumatta jättänyt toimittaja oli tarjouskilpailun aikana kysynyt tietoja toteutuneista toimituksista, polttonesteiden säiliötoimitusten aiemmista toimituskohteista ja kohteiden toimitusmääristä eli seikoista, jotka olivat olleen aiemman toimittajan tiedossa. Yhteishankintayksikkö ei kuitenkaan ollut luovuttanut tietoja. Sekä MAO että KHO totesivat tältä osin, että hankinnan salassapito- ja turvallisuusintressit on turvattava mahdollisuuksien mukaan esimerkiksi salassapitositoumusten avulla, eikä tietojen antamisesta kieltäytymisellä.
KHO referoi ratkaisussaan sekä kotimaista että EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Keskeisenä referoitavana tapauksena oli erityisesti EUTI:n tapaus C-216/17 Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust ja Coopservice, jossa EUTI on käsitellyt erityisesti puitejärjestelyyn osallistuvien hankintayksiköiden ilmoittamiseen liittyviä kysymyksiä.